作为一个重要的、不可或缺的公共空间，公共厕所是必须在城市发展及其规划中确定的公共产品。而公共厕所的设施档次、保洁质量都代表着一个城市的文明程度和“窗口”形象。同时，从人需要的重要性来看，人到了上厕所的时候，其急需性要高于睡觉和吃饭，所以在城市建公共厕所是很重要的。可在现实中，城市的发展却偏偏不重视或忽略公共厕所的建设。归根到底，这是一个观念的问题：公共厕所虽为人所必需之物，但人们普遍认为如厕涉及个人隐私，因此，公共厕所的建设就被隐匿到了城市建设的后台。

      这种观念长时期处于主导地位，因此公共厕所的缺乏不仅造成人们生活的诸多不便，还影响了城市的整体形象。观念问题必须在决策阶段解决，因此，公共厕所的建设实质上是一个规划问题。一个好的城市规划必然包括对公共厕所的关注，因为它是城市街道中的重要公共空间，是政府应该提供的重要公共产品。

 

２、公共厕所的规划建设在我国城市规划法规体系中占有重要地位

      我国1990年4月1日实施的《城市规划法》中的城市是指按国家行政建制设立的直辖市、市、镇，其外延是非常广泛的。《城市规划法》第二章第十五条规定：“编制城市规划应当贯彻有利生产、方便生活……的原则”，第三章第二十七条规定：“城市旧区改建应……加强基础设施和公共设施建设，提高城市的综合功能”，同时在第四章《城市规划的实施》中强调城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划治理。《城市规划法》从法律的高度明确了基于生活便利性的公共设施的规划建设，并从制度上强制性保证其用地和实施应不受侵占或变更。公共厕所作为重要的市政环卫公共设施应严格按此原则进行规划控制。

      于1993年颁布并于1994年2月1日施行的中华人民共和国国家标准《城市居住区规划设计规范》中将市政公用设施列入居住区公共服务设施的范畴，并指出“配套公建的规划布局和设计应考虑发展的需要……应符合城市规划行政主管部门的规定”。该规范规定了与不同规模的居住区相配套的公建指标，如居住区级每千人至少应配备460m2～820m2的市政公用设施，每1000户～1500户设一处公共厕所，且宜设在人流集中处，每处用地规模至少60m2～100m2，建筑面积宜为30m2～60m2。实际上，我国政府向来重视公共厕所的规划问题。在《城市规划法》施行之前，当时的国家城乡建设环境保护部根据城科字第153号文的要求，责成北京环境卫生科学研究所负责编制了《城市公共厕所规划和设计标准》，经城乡建设环境保护部审查批准为部颁标准，于1988年6月1日实施。其总则第一条为“为使公共厕所的建设按照城市总体规划要求纳入具体规划，使公共厕所的规划、设计、建设和治理符合市容环境卫生要求，更好地为城市居民和流动人口服务，特制定本标准”，同时总则中还非凡强调“公共厕所是城市公共建筑的一部分，是为居民和行人提供服务的不可缺少的环境卫生设施，在制定城市新建、改建、扩建区的具体规划时，城市规划部门应将公共厕所的建设同时列入规划”，在城市的广场和主要交通干道两侧，车站、码头、展览馆等公共建筑四周，风景名胜古迹游览区、公园、大型停车场、体育场四周及其它公共场所，新建住宅区及老居民区等位置应规划规定数量的公共厕所。公共厕所在主要繁华街道中的间隔距离为300m～500m，在流动人口高度密集区的间距宜小于300m，在一般街道的间距以750m～1000m为宜，未改造的老居民区的公共厕所服务范围为100m～150m，新建居民区为300m～500m。该标准甚至严格规定公共厕所外墙面3m以内的空地属于公共厕所用地，不准侵占。

      另外，该标准对不同种类公共厕所的建筑设计内容、各组成部分的面积大小、层高、建筑构造基本要求都做了详尽的规定，但实际上，即使在很多大城市，公共厕所的数量和建造标准远未达到要求，很多情况下人们都是被迫使用商场、餐厅或酒店的厕所，造成很多不便，而在一些乡镇中，公共厕所的规划建设情况就更糟了。因此，城乡规划行政主管部门不仅要依法对公共厕所的规划建设进行治理，而且还一定要将其管好。

      随着人民生活水平的迅速提高，公共厕所的问题越来越受到重视。例如，杭州市一家纸，用一个整版的彩页刊登杭州城区公共厕所指南地图。地图上还非凡用不同的标记区别哪些是全天24小时开放的公共厕所，哪些是只开放12小时的公共厕所。这张地图是杭州市政府听取市民和外地游客反映在杭州找公共厕所难的意见后所采取的一项帮助措施，并取得了良好的社会效益。上海市则通过对公共厕所经营权的招标出让，打破了市容环卫部门独家经营的局面，成为人们的一种投资方式。重庆市人大代表和政协委员也多次提出“改变重庆市公共厕所面貌，树立重庆作为直辖市的城市新形象”的建议。上述这些都是人文主义理念和公共精神渗入国民公共生活中的表现，进而使人们渐渐知晓，一个处处为人提供便利、处处体现“以人为本”理念的城市才是真正美的城市。而要建设一个真正漂亮的城市就必须从类似于公共厕所规划等一类“小事”做起，从加强城市规划治理做起，这些都贯穿了规划编制、实施、监督的各个方面。

 

３、从公共厕所的规划建设看城市规划治理权高度集中的问题

      在当前加快城镇化进程的背景下，我国城镇规划建设中出现了许多不正常的现象，如劳民伤财的形象工程、急功近利的规划调整、对脆弱资源的过度开发、公用设施用地的屡占不止、任意修改城市规划、擅自越权审批规划、规划治理权限进一步下放等，都严重影响了城镇化的质量，这已经引起了中心政府的高度重视。2002年，国务院出台《关于加强城乡规划监督治理的通知》及中心九部委《贯彻意见》，要求大力加强对城乡规划的综合调控，“市一级规划的行政治理权不得下放，擅自下放的要立即纠正”。重点镇、卫星城、县城等的规划要实行省级规划行政主管部门备案核准制度，省级规划行政主管部门一旦发现规划中的问题要及时提出，然后进行纠正，否则便是不作为。北京市立即响应号召，将北京市各区规划分局划定为首都规划委员会派出机构，将规划治理权统一上收。

      又如重庆市统一的规划治理体制早在重庆设立直辖市前就已基本形成，还在各区派出规划治理办公室进行分片治理，2000年“三定”后转为规划分局。在《重庆市城市规划治理条理》中对重庆市规划治理权限早已有明文规定，市规划行政主管部门主管全市的城市规划工作，城市规划区和市人民政府确定的重点地区、重要项目的控制性具体规划，由市规划行政主管部门会同有关部门组织编制，市人民政府审批，该地区的修建性具体规划，应市规划行政主管部门审批。2002年，重庆市政府进一步对都市发达经济圈的规划施行城乡一体化治理，将原各区建委治理的镇乡规划一并纳入市规划局的统一治理。

      重庆市规划局在各区成立的派出机构—规划分局，是实施城乡规划一体化治理的重要主体，重庆市规划局采取分级治理的办法，于2003年分别下发《重庆市规划局关于城乡规划一体化治理的实施意见》及《重庆市规划局建设工程建审批规程》，从办事程序、管辖范围及分工职责等方面理顺了治理体制，这种分级治理体制既结合了地方实际，又保证了规划治理权的高度统一，其运行效果是非常有效的。在重庆市规划局的组织下，重庆主城核心区的控制性具体规划年内即将全面完成，都市发达经济圈中的所有建制镇的镇区控制性具体规划编制工作即将要展开，在这一层次的规划中，必须加强对诸如公共厕所之类的公用设施用地的控制与治理，应将其列入强制性治理内容之中，不得擅自更改用地性质和使用条件，而这，必须依靠规划治理权的高度集中。

 

４、规划局在城市发展中的自我定位

      从公共厕所的规划问题引申到规划权力必须高度集中，这是一个基于城市发展规律的自然演绎。在这一过程中，规划治理权通过规划局得到了实现。规划局的作用在政府部门中是具有前瞻性的。它具有强烈的前导意识和责任感，充分合理地利用人民赋予的权力，优化与开发城市空间资源，并籍此达成城市政治、社会、经济的协调发展，最终形成严厉公正、民主亲和的新形象。

      规划局对城市空间的优先控制与处理就是其权力的表现。城市空间本身的形象可以折射出规划局的政府形象。无论是都市漫游者的官方视角，还是市井小民的民间观察①，都是城市空间形象的发展基础。规划局作为处于城市艺术与技术之间、行政与学术之间、个人自治与公众政治之间的调和者，需要找到一种关于未来的尺度，以确定自身的定位与发展目标—规划局应该是勇于承担责任，为城市发展找寻方向的开拓者，为城市中每一个人提供种种生活便利的实践者。